تکلیف قانونی میلسپو چه بود و چه بر جای گذاشت؟

در سال‌های بحرانی ۱۳۲۱ تا ۱۳۲۳ که ایران از اشغال نیروهای بیگانه، فروپاشی نظام حمل‌ونقل و کمبود غله رنج می‌برد، دولت قوام در اقدامی بحث‌برانگیز، اختیاراتی کم‌سابقه به آرتور میلسپو، مستشار مالی آمریکایی، اعطا کرد. مأموریتی که قرار بود با هدف نجات اقتصاد بحران‌زده و ساماندهی بازار نان انجام شود، خیلی زود به نماد ناکارآمدی و بی‌اعتنایی به واقعیات اجتماعی بدل شد. در سال آبی ۱۳۲۰ و در شرایطی که محصول سالانه به‌سبب خشکسالی افت کرده بود و فشار اشغال کشور همه‌جانبه بود، میلسپو با انحصاری‌سازی حمل و توزیع غله، نظامی متمرکز و قهری ایجاد کرد که نه‌تنها به معضل احتکار و بازار سیاه پایان نداد، بلکه سفره مردم را کوچک‌تر و صف‌های نان را طولانی‌تر کرد.

سیاست‌های او، از الزام کشاورزان به تحویل مازاد غله با قیمت دولتی گرفته تا ایجاد فضای پلیسی برای کنترل انبارها، به بی‌اعتمادی گسترده و تنش‌های اجتماعی انجامید. افزایش قیمت نان، افت کیفیت، جیره‌بندی ناموفق و غارت انبارها، پیامد مستقیم سازوکاری بود که از پشت میز طراحی شد و از بطن جامعه بی‌خبر بود. اعتراضات فزاینده در مجلس، نقد صریح مصدق و ناکامی در تحقق وعده‌های اصلاحی، کارنامه این مأمور آمریکایی را از «تدبیر اقتصادی» به «مداخله ناکام» بدل ساخت.

اعتماد کور، اختیارات مطلق

پس از اشغال ایران توسط نیروهای متفقین در شهریور ۱۳۲۰، دولت مرکزی تضعیف شد و نیروهای اشغالگر بر منابع استراتژیک مسلط شدند. در نتیجه، بحران نان با عواملی چون احتکار، بازار سیاه و اختلال در حمل‌ونقل شدت گرفت و این شرایط زمینه‌ساز ورود یک مشاور مالی خارجی شد.

«به‌منظور قانونی کردن اشغال کشور و تعیین مدت آن در ژانویه ۱۹۴۲، انگلستان، شوروی و ایران پیمانی سه‌جانبه امضا کردند […] اگرچه آمریکا عضو رسمی پیمان سه‌جانبه نشد اما با اعزام هیأتی به ریاست میلسپو نفوذ خود را گسترش داد […] هدف ضمنی آن این بود که ایران را با منافع آمریکا مرتبط سازد.»[۱]

از طرف دیگر، روسیه و انگلستان با استخدام کارشناسان از کشورهای بزرگ اروپایی موافقت نمی‌کردند «اما دولت ایران می‌خواست کارشناس را از کشوری بزرگ و بی‌طرف استخدام کند تا هم از دخالت‌های روس و انگلیس جلوگیری کند و هم از حمایت سیاسی آن کشور بهره ببرد.»[۲] در این راستا، «دولت قوام و مجلس سیزدهم نه‌فقط ریش ملت را به دست مستشاران سپردند، بلکه از این حد نیز فراتر رفتند و طی لایحه اختیارات میلسپو که در ۱۳/۲/۱۳۲۲ به تصویب رسید، برخلاف قانون اساسی به وی حق قانون‌گذار نیز اعطا نمودند.»[۳]

 دکتر آرتور. س. میلسپو که طبق قانونی که مخصوص به او در ۲۱ آبان ۱۳۲۱ به تصویب مجلس رسید، برای مدت ۵ سال با حقوق ۱۸ هزار دلار در سال با خانه مسکونی و هزینه مسافرت از آمریکا مشغول شده بود؛ پیشتر در سال ۱۳۰۱ نیز با عنوان رئیس کل مالیه به استخدام وزارت دارایی درآمده بود و پس از به پایان رسیدن دوره چهار ساله قرار دادش در دوره ششم مجلس عذرش خواسته شده بود، اما این بار طبق ماده ۸ قانون اختیارات میلسپو، حق حضور در جلسات هیأت وزیران و کمیسیونهای مجلس شورای ملی را گرفت و به موجب ماده ۹ این قانون اختیارات دولت در بسیاری از موارد مقید به «تصویب کتبی» او شد. [۴]

آغاز مداخلات میلسپو: کنترل و انحصار

با گسترش بحران نان و تشدید نارضایتی عمومی، میلسپو در مقام رئیس کل دارایی، تصمیم به تمرکز کامل بر نظام توزیع غله و کنترل آن گرفت. نخستین گام او برای مداخله همه‌جانبه در ساختار معیوب توزیع نان، «انحصاری‌سازی کامل حمل‌ونقل غلات» در کشور بود. میلسپو در یادداشت‌هایش می‌نویسد: «معمولاً حمل‌ونقل دست‌کم نیمی از مسئله خواربار را تشکیل می‌داد، زیرا کشور دارای مناطقی بود که گندم زیاد یا کم تولید می‌کرد و برخلاف تصور همگان، منطقه مرکزی پیرامون پایتخت به مراتب بیش از مقداری که تولید می‌کرد مصرف داشت.»[۵] براین اساس، او حمل هرگونه گندم، جو یا آرد گندم از یا به تهران را با هماهنگی کامل «اداره غله و نان» و به‌وسیله نهادهای دولتی مجاز دانست.

«بنابراین وظیفه دولت و اداره کل غله و نان عبارت بود از: تعیین بهای گندم، جمع‌آوری محصول پس از برداشت آن مقداری که موردنیاز کشاورزان و مالکین بود، تخصیص محصول جمع‌آوری‌شده به شهرهای کوچک و بزرگ، حمل آن و در بسیاری موارد آسیاب کردن و تبدیل به آرد، توزیع آرد بین نانوایی‌ها و اجرای جیره‌بندی و تعیین قیمت آرد و نان.»[۶] این تصمیم با هدف جلوگیری از قاچاق غله، کاهش احتکار و کنترل قیمت‌ها اتخاذ شده بود اما در عمل موجب پیچیده‌تر شدن نظام حمل‌ونقل و اختلال در تأمین نیازهای روزمره مردم شد.

در پی این اقدام و ایجاد فضای پلیسی، نه‌تنها از گسترش بازار سیاه جلوگیری نشد، بلکه سبب شد بسیاری از مردم عادی که برای مصرف خانوادگی خود اقدام به حمل یا ذخیره آرد کرده بودند، نیز مورد تعقیب و سرکوب قرار گیرند.

سپس میلسپو برای تمرکز بیشتر و جلوگیری از اتلاف منابع، نهادی جدید به نام «قسمت پخش» تأسیس کرد. این نهاد که پیش‌تر زیرمجموعه اداره تثبیت قیمت‌ها بود، به‌صورت مستقل و مستقیماً زیر نظر خود او فعالیت می‌کرد. مسئولیت‌های این واحد شامل جمع‌آوری، ذخیره‌سازی، جیره‌بندی و حمل غله می‌شد.

سیاست‌های متمرکز و قهری میلسپو با وجود ظاهر نظام‌مند خود، در عمل به‌دلیل فقدان سازوکار اجرایی کارآمد، واکنش‌های منفی شدیدی را در پی داشت. در فروردین ۱۳۲۳، میلسپو آیین‌نامه‌ای صادر کرد که طی آن فروش مازاد گندم و جو کشاورزان به دولت الزامی و خرید و فروش آزاد این محصولات به‌کلی ممنوع اعلام شد.

براساس مفاد این آیین‌نامه، مالکان و کشاورزان سراسر کشور موظف شدند تمام مازاد غله خود را به «اداره غله و نان» تحویل دهند. سهم کشاورزان نیز با محاسبه‌ای پیچیده مشخص می‌شد؛ به‌طوری‌که اگر سهم کشاورز از محصول بیشتر از چهار پنجم بود، ۲۰ درصد آن مازاد تلقی می‌شد. قیمت خرید نیز ازسوی دولت تعیین می‌شد و غالباً بسیار پایین‌تر از نرخ بازار آزاد بود.[۷]

نظام اقتصادی غله با صدور آیین‌نامه‌های جدید و اجرای ناقص آن‌ها، به بی‌اعتمادی، نارضایتی و ناپایداری بیشتری دچار شد. کشاورزان در شرایط سخت، انگیزه‌ای برای فروش غله به دولت با قیمت پایین نداشتند و مالکان هم از تحویل مازاد طفره می‌رفتند؛ درنتیجه، فشار اصلی بر کشاورزان کوچک وارد شد، درحالی‌که منابع غله همچنان به مردم نیازمند نمی‌رسید.

پیامدهای سیاست‌های میلسپو

با وجود اقدامات میلسپو برای کنترل بازار غله و نان از طریق انحصار و مداخله مستقیم دولت، مجموعه‌ای از پیامدهای ناخواسته و بحران‌زا رخ داد که نشانگر ناکامی این سیاست‌ها بود. در سطح جامعه، سیاست‌های تحمیلی منجر به افزایش قیمت نان در بسیاری از شهرها شد. افزایش بهای نان خشم عمومی را برانگیخت و مردم در واکنش به کمبود و گرانی، به انبارهای غله حمله کرده و آرد و قند را غارت کردند. «در کنار فعالیت دزدان و راهزنان، شورش‌های عشایری و بی‌نظمی‌های دیگر، ایجاد ناامنی در راه‌های اصلیِ ارسال موادغذایی را باعث می‌شد»[۸] این حوادث تنها بازتابی از فشار فزاینده‌ای بود که بر اقشار فرودست وارد می‌شد و نشانه‌ای روشن از فاصله‌گرفتن سیاست‌های میلسپو از واقعیت‌های اجتماعی کشور به شمار می‌رفت.

در کنار گرانی، کیفیت نان نیز به‌شدت کاهش یافت. نانواخانه سیلو که با هدف تأمین نان گسترده برای پایتخت از ۲۰ بهمن ۱۳۲۱ تأسیس شده بود،[۹] به‌دلیل ضعف زیرساختی، نتوانست آرد مناسبی تولید کند. نان‌های بی‌کیفیت سیلو که گاهی در داخل این نوع نان سوسک و مگس هم پیدا می‌شد[۱۰] و گاه موجب بیماری مردم می‌شد، باعث اعتراضاتی شد که درنهایت به تعطیلی آن و توزیع سهمیه آردش میان نانوایی‌های دیگر انجامید.[۱۱]

فخرالدین عظیمی در کتاب «بحران دموکراسی در ایران»، مأموریت میلسپو در اصلاح نظام مالی ایران را ناکام توصیف می‌کند. به گفته او، «تشکیلات پرهزینه‌ای که میلسپو با ۵۰ همکار خارجی‌اش ایجاد کرده بود، دستاوردی متناسب نداشت»[۱۲] و حتی قانون مالیات بر درآمد او، با وجود نیت اصلاحی، به گسترش فساد دامن زد.

رفتار تحقیرآمیز او نسبت به ارتش هم سبب تیرگی روابط او با دربار و ناکامی در تحقق سیاست بی‌طرفی ایران شد. عظیمی همچنین میلسپو را فردی «خودرأی و متفرعن» می‌خواند که با روش‌هایی چون رشوه، دسیسه و ترجیح رابطه بر ضابطه، نه‌تنها اعتماد مقامات ایرانی، بلکه حتی حمایت برخی همکارانش را از دست داد و مأموریتش به‌شدت خدشه‌دار شد.[۱۳]

میلسپو، اگرچه در آغاز مأموریت خود با هدف اصلاح ساختار اقتصادی و سامان‌دهی به وضعیت مالی کشور وارد عمل شد، اما بهره‌گیری از اختیارات گسترده‌ای که در اختیارش قرار گرفته بود، به‌تدریج موجب چرخش جهت‌گیری‌های او شد. وی به جای تمرکز بر حل مشکلات اقتصادی ایران، منافع ایالات متحده آمریکا و حتی مطامع شخصی خود را در اولویت قرار داد. این رویکرد، نه‌تنها به بهبود اوضاع مالی کشور منجر نشد، بلکه در مدت زمانی نسبتاً کوتاه، پیامدهایی معکوس به بار آورد. چنانچه «بر اثر این سیاستها و نیز سوءاستفاده مستشاران آمریکایی، کمبود ارزاق و مایحتاج عمومی وضع بدتری پیدا کرد. بهای اجناس سیر صعودی یافت، قحطی و گرسنگی در بعضی مناطق مردم را به هیجان آورد […] بدهی دولت به بانک ملی به طور سرسام‌آوری افزایش یافت. [با وجود تمام این موارد] راه‌حلی که این مستشار پیشنهاد می‌کرد استقراض خارجی بود»[۱۴]

تمرکز اصلی میلسپو بر این بود که با واداشتن دولت ایران به دریافت وام از ایالات متحده آمریکا، نفوذ سیاسی و اقتصادی این کشور را تسهیل کند. هرچند استخدام مجدد وی از سوی برخی نمایندگان مجلس و نیز شخصیت‌هایی چون قوام‌السلطنه، با درنظر گرفتن همین هدف صورت گرفت، با این حال انتظار می‌رفت که وی هم‌زمان به بهبود وضعیت اقتصادی کشور نیز اهتمام ورزد.

در واکنش به سیاست‌های میلسپو، موجی از مخالفت‌های رسمی و عمومی شکل گرفت. دکتر مصدق، در نطق‌های خود در مجلس چهاردهم، صراحتاً انحصار غله را «غیراجرایی» دانست. از سوی دیگر، نمایندگان مجلس بارها به نرخ غیرواقعی خرید گندم از کشاورزان اعتراض کردند و خواستار آزادی حمل‌ونقل غله شدند.

در این خصوص در خاطرات سپهبد امیراحمدی آمده است: «دکتر میلسپو با اینکه یکبار به همین سمت به ایران آمده بود با حسن تدبیر خزانه تهی کشور را پر کرده بود، این‌بار به‌عکس خزانه پر را خالی نمود و ثابت کرد که در ایام پیش می‌خواسته‌اند اصلاحاتی شود […] و این ایام می‌خواهند کارها فلج شود و او هم مأموریت خود را انجام داده است.»[۱۵]

درنهایت دولت ایران وی را برکنار و از ایران اخراج کرد. در شرایطی که دولت قادر به پرداخت حقوق کارمندانش نبود، میلسپو حقوق خود را تا یک سال بعد هم دریافت کرد.[۱۶]